Mediante Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0084/2017 de fecha 28 de noviembre de 2017, emergente de la Acción de Inconstitucionalidad abstracta interpuesta por los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) decidió: 1) De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 256 de la Norma Suprema, declarar la APLICACIÓN PREFERENTE del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por ser la norma más favorable en relación a los derechos políticos, sobre los artículos 156, 168, 285.II, y 288 de la Constitución Política del Estado, en las frases: “por una sola vez de manera continua” de los artículos 156 y 168, y “de manera continua por una sola vez” de los artículos 285.II, y 288, conforme a los fundamentos jurídico constitucionales expresados en la misma Sentencia; 2) Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD de los artículos 52.III en la expresión “por una sola vez de manera continua”, 64 inciso d), 65 inciso b), 71 inciso c) y 72 inciso b) en el enunciado “de manera continua por una sola vez” de la Ley Nº026 del Régimen Electoral, de 30 de julio de 2010.
Aquí cabe hacer notar, que en esta simple cita de enunciados reiterativamente señalados, se puede observar claramente que la voluntad del constituyente (plasmada en la Constitución) fue clara y específica, y que la norma de desarrollo constitucional (Ley del Régimen Electoral) únicamente siguió aquella directriz establecida por el Poder Constituyente; más aún si se considera que la voluntad del soberano y titular del poder constituyente, también manifestó su rechazo unánime por mayoría de votos (Referéndum del 21 de febrero de 2016), cuando se le propuso la posibilidad de modificar la Constitución para establecer una norma en sentido contrario a esa voluntad suprema.
Por otro lado, respecto a los efectos jurídicos que produce esta reciente decisión emitida dentro de una Acción de Inconstitucionalidad abstracta, cabe señalar que de acuerdo a las normas previstas por el artículo 78, parágrafo II del Código Procesal Constitucional, la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma tendrá valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general.
Como se puede ver, en este caso el TCP está decidiendo otorgar una aplicación preferente a un instrumento internacional de protección de los derechos humanos, como es la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y para ello, entre sus fundamentos jurídicos examina y desarrolla algunos aspectos sobre el Control de Convencionalidad, que conviene reexaminar y así evaluar su aplicabilidad en este caso.
La Sentencia Constitucional, entre sus Fundamentos Jurídicos (FJ III.2), hace referencia al Control de Convencionalidad, estableciendo que el TCP, así como los jueces ordinarios y todos los órganos del poder público, tienen el mandato imperativo de proteger los derechos fundamentales, a través del control de constitucionalidad y convencionalidad que no solo alcanza a las normas infraconstitucionales, sino a la Constitución misma.
Luego de ello, a partir de lo establecido en los artículos 13.IV y 256 de la CPE, llega a la conclusión lógica de que los derechos fundamentales que consagra el orden constitucional deben ser interpretados de acuerdo a lo que determinen los tratados internacionales que en materia de derechos humanos hayan sido ratificados por Bolivia, y que son de preferente aplicación, inclusive respecto a la propia Constitución en caso de que prevean normas más favorables para la vigencia y ejercicio de tales derechos.
De ahí que -según el TCP-, las normas del derecho internacional sobre derechos humanos, en Bolivia, adquieren rango supraconstitucional, “vale decir, que en las condiciones anotadas, se encuentran por encima de la Constitución, lo cual deriva necesariamente en el control de convencionalidad, con el objeto de establecer la compatibilidad o incompatibilidad de las normas de la Constitución Política del Estado y las leyes (lato sensu), con las normas del sistema internacional de protección de los derechos humanos, mediante la realización de una labor hermenéutica” (labor interpretativa).
Posteriormente, en la Sentencia se hace una leve diferenciación (muy simplista, por cierto) entre el control de constitucionalidad, y el alcance que tiene el control de convencionalidad, haciendo énfasis en la aplicación preferente de una norma favorable sobre otra. Ello amerita revisar el alcance del Control de Convencionalidad, teniendo en cuenta su notable evolución y desarrollo en la jurisprudencia interamericana (y para ello recomiendo consultar el libro de mi autoría: “La Justicia Constitucional en el Estado Plurinacional”).
El profesor venezolano Allan R. Brewer-Carías sostiene, en cuanto al control de convencionalidad ejercido por los jueces y tribunales nacionales, que si bien desde hace décadas se venía realizando en muchas jurisdicciones nacionales, fue luego de la conceptualización efectuada por el juez García Ramírez, y a partir de la Sentencia de la Corte Interamericana en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile de 2006, cuando el término se acuñó en la jurisprudencia para identificar el control que ejercen dichos jueces cuando frente a normas nacionales que deban aplicar a casos concretos de los cuales conozcan, le dan prevalencia a las previsiones de la Convención Americana cuando aquellas normas nacionales le sean contrarias. Este control ocurre, igualmente cuando los jueces nacionales aplican en el ámbito interno las sentencias vinculantes de la Corte Interamericana.
En otras palabras, siguiendo al jurista argentino Víctor Bazán, el Control de Convencionalidad consiste en juzgar, en casos concretos, si un acto o una normativa de derecho interno resultan incompatibles con la CADH, disponiendo en consecuencia, la reforma o la abrogación de dichas prácticas o normas, según corresponda, en orden a la protección de los derechos humanos y la preservación de la vigencia suprema de tal convención y de otros instrumentos internacionales fundamentales en este campo. Igualmente procede en el supuesto de que el Estado no haya cumplido con el deber de adoptar disposiciones de derecho interno (art. 2 de la CADH) para garantizar efectivamente el ejercicio de los derechos humanos reconocidos en la Convención, para lo cual la Corte IDH, por vía jurisdiccional, impone al Estado tomar medidas legislativas o de otro carácter para satisfacer semejante finalidad.
Entonces, siguiendo el criterio del ex Presidente de la Corte IDH, Sergio García Ramirez, se debe diferenciar el Control original o Externo, del Control Interno de Convencionalidad. Así, el Control Externo de Convencionalidad recae en el tribunal supranacional (Corte IDH) llamado a ejercer la confrontación entre actos domésticos y disposiciones convencionales, en su caso, con el propósito de apreciar la compatibilidad entre aquéllos y éstas -bajo el imperio del derecho internacional de los derechos humanos-, y resolver la contienda a través de la sentencia declarativa y condenatoria que, en su caso, corresponda. Ese control incumbe, original y oficialmente, a la Corte IDH cuando se trata de examinar casos de los que aquélla conoce y a los que aplica normas conforme a su propia competencia material.
En cambio, el Control Interno de Convencionalidad, se refiere a la potestad conferida o reconocida a determinados órganos jurisdiccionales -o a todos los órganos jurisdiccionales- para verificar la congruencia entre actos internos -esencialmente, las disposiciones domésticas de alcance general: Constituciones, leyes, reglamentos, etc.-, con las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos. De esa verificación, que obviamente implica un ejercicio de interpretación, provendrán determinadas consecuencias jurídicas: sustancialmente, la convalidación o la invalidación del acto jurídico doméstico inconsecuente con el ordenamiento internacional.
Vale decir, que el control de convencionalidad en el ámbito interno (en sede nacional), se encuentra a cargo de los magistrados y todas las demás autoridades públicas, y consiste en la obligación de verificar la adecuación de las normas jurídicas internas que aplican en casos concretos, a la CADH (así como otros instrumentos internacionales de derechos humanos) y a los estándares interpretativos que la Corte IDH ha establecido, en aras de la tutela efectiva de los derechos humanos.
En mérito de dicho control de convencionalidad, además, particularmente en países en los cuales la Convención tiene rango constitucional o forma parte del bloque de la constitucionalidad –como sucede en Bolivia–, los jueces nacionales pueden, según sus respectivas competencias, no sólo desaplicar sino incluso anular las normas internas contrarias a la Convención Americana. De lo cual se infiere, que para poder llegar a ese resultado (de desaplicar o anular normas), la conditio sine qua non es que previamente se demuestre la contradicción o manifiesta incompatibilidad entre las normas internas frente a las disposiciones de la CADH.
Entonces, si bien es evidente lo afirmado por el juez Eduardo Ferrer Mac Gregor (en su Voto razonado al caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México de 2010), en sentido de que el control de convencionalidad en el ámbito interno “convierte al juez nacional en juez internacional: en un primer y auténtico guardián de la Convención Americana… (Lo que equivale a decir que) Los jueces nacionales se convierten en los primeros intérpretes de la normatividad internacional.”; ello no puede quedar librado a la discrecionalidad del juez nacional, ni mucho menos puede ser utilizado a conveniencia por un juez constitucional, porque ello debe obedecer a la necesidad de protección de derechos humanos y fundamentales en un Estado, una vez verificada la incompatibilidad manifiesta entre las normas nacionales y las normas contenidas en la CADH.
Estos supuestos, son los que precisamente no se han sustentado en la reciente Sentencia emitida por el TCP; de ahí que, resulta irrazonable la conclusión de aplicar preferentemente una norma internacional como la CADH, cuando no se ha demostrado que este instrumento determine la existencia de un derecho humano a ser reelegido (indefinidamente), único supuesto fáctico que de encontrarse previsto en esa forma, claramente resultaría mucho más favorable.
Sin embargo, ello no sucede, por lo que el grado de favorabilidad de este instrumento internacional, no es evidente en el caso concreto, y no se ha justificado su aplicación preferente. En consecuencia, existe un serio fundamento jurídico para sostener que se ha emitido una Resolución contraria a la Constitución y las leyes, en el Estado Plurinacional de Bolivia, que ahora se encuentra en riesgo de ser sujeto de responsabilidad internacional por no haber realizado un control (adecuado, razonable e idóneo) de convencionalidad, quebrantando el orden constitucional y el sistema democrático.
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