1. Introducción

El presente documento expone un análisis estructural del proyecto de Código de Minería y Metalurgia presentado por el Gobierno central de Bolivia, evaluando sus disposiciones frente al marco normativo vigente determinado por la Ley 535 de Minería y Metalurgia de 2014.

El objetivo central de esta evaluación es desmitificar la narrativa oficial de modernización e incremento de la recaudación estatal, demostrando cómo la propuesta regulatoria profundiza el modelo primario-exportador, amplía privilegios tributarios, flexibiliza la gestión socioambiental y consolida la opacidad institucional.

Esta postura analítica no parte de una oposición dogmática ni de un rechazo a la actividad minera. Por el contrario, se reconoce que Bolivia ha sido, es y continuará siendo un país minero, y que la explotación de los recursos minerales constituye una oportunidad histórica insustituible para impulsar el desarrollo social y económico de la nación; sin embargo, la minería solo podrá transformarse en una palanca de prosperidad si logra superar la mirada primario-exportadora y la lógica puramente rentista que han caracterizado las últimas décadas de gestión estatal.

Con el propósito de consolidar una auténtica política pública en materia minera, resulta indispensable que el nuevo marco regulatorio adopte un enfoque holístico e integrador, asegurando la participación efectiva de la totalidad de los actores sociales. Ello abarca tanto a los sectores productivos mineros —estatales, privados y cooperativos— como a las organizaciones campesinas e indígenas, las instituciones académicas, los centros de investigación, los organismos de cooperación internacional, las organizaciones no gubernamentales y las comunidades directamente impactadas por el deterioro ambiental y la presión sobre sus territorios. De igual manera, el proceso legislativo debe incorporar de forma real a aquellos colectivos históricamente marginados de la cadena productiva cooperativista, entre los cuales destacan las palliris, barranquilleras, los poceros y los sectores agromineros.

A través de esta evaluación crítica se fundamenta que el proyecto de Código Minero incurre en severas contradicciones entre sus objetivos declarados y sus mecanismos de aplicación. Lejos de garantizar una mayor captación de excedentes para el Estado, un impulso soberano a la industrialización, una convivencia equilibrada con la producción agropecuaria y la conservación ecológica, el respeto irrestricto a los territorios indígenas y la erradicación de la minería ilegal, la norma propuesta constituye un traje a la medida del actor cooperativista aurífero y sus socios privados, postergando nuevamente las aspiraciones de desarrollo integral del pueblo boliviano.

2. Régimen Económico: Regalías congeladas, incentivos regresivos y el espejismo de la industrialización

En el ámbito económico y fiscal, el proyecto de Código de Minería y Metalurgia devela su contradicción más profunda al pretender sostener un discurso de mayor captación fiscal mientras blinda esquemas de exención impositiva y mantiene inalteradas los porcentajes de las alícuotas regalitarias. La propuesta normativa conserva de forma exacta las mismas escalas de la Regalía Minera fijadas en el artículo 190 de este proyecto, las cuales son una réplica idéntica de la Ley 535 vigente y, a su vez, una herencia directa del régimen neoliberal diseñado en el antiguo Código de Minería aprobado mediante la Ley 1777 durante la gestión de Gonzalo Sánchez de Lozada en 1997.

Esta continuidad significa que el Estado boliviano renuncia a actualizar los parámetros de captura de renta en un contexto internacional marcado por cotizaciones récord de los minerales en los mercados globales.

La desactualización de las alícuotas alcanza ribetes críticos en el caso del oro. El proyecto establece una alícuota máxima del 7% para el oro en estado natural o fundido cuando la cotización internacional supera los 700 dólares por onza troy. Este techo de 700 dólares, redactado hace casi tres décadas, resulta completamente irracional e inoperante frente a precios internacionales que han bordeado y superado los 4.000 dólares por onza troy en esta gestión. Asimismo, para el oro proveniente de yacimientos marginales operados por la minería de pequeña escala, se impone una alícuota máxima de apenas 2,5%, la cual se reduce de manera automática al 1,8% efectivo debido a la disposición que otorga un descuento del 60% de la alícuota fijada cuando las ventas se realizan en el mercado interno.

Las consecuencias de esta distorsión regalitaria son alarmantes para las arcas públicas. Durante la gestión 2023, la producción y exportación de oro en Bolivia generó un valor comercial superior a los 3.145 millones de dólares; sin embargo, el Estado, a través de los gobiernos autónomos departamentales y municipales productores, percibió únicamente 73 millones de dólares por concepto de Regalía Minera, lo que representa una captación real inferior al 2,3% del valor total extraído.

El proyecto de Código no solo omite corregir esta hemorragia fiscal, sino que ratifica la exención impositiva para el sector cooperativo aurífero —que concentra a 2025, el 99,5% de la producción aurífera nacional—; además, en este proyecto de Código Minero se eludió la implementación del tributo único del 4,8% que los propios actores cooperativistas habían manifestado estar dispuestos a aportar.

Para el resto de los minerales, la norma reproduce la misma pasividad. En el caso de la plata, la alícuota máxima del 6% queda congelada para cotizaciones superiores a 8,00 dólares por onza troy, aun cuando el precio de mercado ha oscilado entre los 30 y 60 dólares. Para el zinc, plomo, estaño y cobre, la alícuota máxima se estanca en el 5%, mientras que para los minerales no consignados explícitamente se aplica una tasa genérica del 2,5%.

La distribución de la Regalía Minera se mantiene en un 85% para los gobiernos departamentales y un 15% para los municipios productores, descontando de la cuota departamental un 7% para actividades de exploración a cargo de SERGEOMIN y un 3% para proyectos ambientales estatales, lo que vale decir que los daños ambientales por actividades mineras terminaran saliendo de las arcas de los municipios y no así de los operadores mineros. Cabe precisar que, en el esquema redistributivo propuesto, las comunidades locales sufren una postergación efectiva; si bien el artículo 9 de la propuesta normativa las reconoce formalmente como beneficiarias, no se especifican las modalidades ni los porcentajes específicos asignados a su favor.

Frente a la congelación de los ingresos públicos, el proyecto de Código introduce en sus artículos 179 al 181 un agresivo e inusitado paquete de incentivos fiscales destinado exclusivamente a nuevos proyectos de gran escala, con inversiones superiores a los 50 millones de dólares. Entre estas ventajas se otorga la liberación total del pago de la Alícuota Adicional al Impuesto a las Utilidades de las Empresas (AA-IUE) durante toda la vida útil del proyecto minero, la opción de aplicar una alícuota del 0% del IUE durante los tres primeros años de la fase operativa, y la tasa del 0% en el Gravamen Arancelario para la importación de maquinaria, bienes de capital y repuestos. Además, se garantiza una estabilidad regalitaria, tributaria y contractual por un periodo inviolable de hasta 30 años. Este esquema neutraliza cualquier posibilidad de incrementar la recaudación estatal, sacrificando los excedentes públicos para favorecer a corporaciones transnacionales.

Por otro lado, la retórica sobre la industrialización se desmorona al analizar los condicionamientos impuestos en la norma. Si bien el proyecto crea las Zonas Económicas Especiales (ZEDMIN) a nivel departamental con arancel cero para tecnología y autoriza el pago del 60% de la alícuota regalitaria para actividades de fundición, refinación e industrialización, el artículo 187 establece que este beneficio regalitario preferencial solo aplicará a los actores productivos mineros que incluyan la industrialización como parte de un proceso integrado que contemple la explotación minera propia. Con esta disposición se margina explícitamente a la industria manufacturera e industrial independiente que compra mineral en el mercado interno para transformarlo, subordinando la agregación de valor al extractivismo primario y convirtiendo el incentivo industrial en un privilegio exclusivo para los consorcios mineros extractivos.

3. Privatización territorial encubierta y el retorno al régimen de concesiones

La segunda contradicción estructural del proyecto normativo radica en la consolidación de un esquema de privatización territorial que restituye, en los hechos, las garantías y privilegios del antiguo sistema concesionario. Aunque el texto legislativo evita cuidadosamente el uso de la palabra "concesión" para no colisionar formalmente con los mandatos de la Constitución Política del Estado de 2009, la arquitectura jurídica diseñada mediante los "Contratos de Otorgación de Derechos Mineros" otorga a los operadores privados y cooperativos el dominio efectivo sobre vastas extensiones del territorio nacional.

Mediante estos contratos administrativos, el Estado cede el control exclusivo de los yacimientos por un plazo de hasta 30 años, prorrogable de manera automática por un periodo adicional de otros 30 años, alcanzando una duración total de 60 años. Aunque el articulado prohíbe formalmente la cesión, venta, arrendamiento o gravamen del área minera, otorga al titular del derecho la libre disposición sobre la totalidad del mineral extraído, así como la propiedad inalienable sobre los campamentos, plantas de beneficio, maquinarias e infraestructura instalada. En la práctica operativa de los mercados internacionales, las empresas privadas continuarán utilizando la información geológica y cuantitativa de las cuadrículas adjudicadas para cotizar e incrementar su valor en las bolsas de valores del extranjero, reproduciendo el esquema especulativo de las antiguas concesiones.

El proyecto refuerza este blindaje territorial mediante la figura del "Amparo Administrativo Minero", regulado en el artículo 106. A través de este mecanismo, el Estado asume la función de garante corporativo del operador minero, poniendo a disposición inmediata de los titulares de derechos la fuerza pública de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas para reprimir, desalojar y restituir áreas mineras frente a bloqueos, protestas sociales, invasiones o medidas de presión ejercidas por comunidades locales o sectores agrarios.

Asimismo, el proyecto decreta en su artículo 6 que las actividades productivas mineras son estratégicas, de prioridad nacional, de necesidad estatal y de "aplicación preferente" sobre cualquier otra actividad productiva. Esta disposición se complementa con la determinación de que el derecho propietario, posesorio o de uso sobre el suelo superficial no otorga facultades sobre los recursos del subsuelo ni puede ser invocado por agricultores, ganaderos o comunidades indígenas para impedir, suspender o desconocer el ejercicio de los derechos mineros otorgados.

De este modo, la norma impone una hegemonía territorial de la minería sobre la seguridad alimentaria, la producción agropecuaria, la forestería y la conservación ambiental, subordinando de forma permanente el uso del suelo al extractivismo mineral.

Continuara…

Alfredo Zaconeta es investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario - CEDLA

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