La abrogación de la Ley 1341 sigue generando un debate sobre qué ocurre cuando una facultad reconocida directamente por la Constitución pierde su desarrollo legal específico.
La experiencia boliviana demuestra que esta no sería la primera vez que el país convive con disposiciones constitucionales aplicadas aun sin contar plenamente con la legislación que la propia Constitución ordenaba desarrollar.
La Constitución Política del Estado de 2009 reconoce el estado de excepción en sus artículos 137 al 140 y establece expresamente, en el artículo 139.III, que esta materia “será regulada por la ley”. Esa regulación recién llegó once años después, mediante la Ley 1341 de octubre de 2020.
Sin embargo, durante todo ese periodo la figura constitucional no desapareció ni quedó jurídicamente anulada. La doctrina constitucional dominante entendía que la facultad seguía existiendo porque su fuente originaria no era la ley, sino la propia Constitución.
Ese punto es esencial. La ley reglamentaria no crea la competencia constitucional; la desarrolla, la ordena y le impone límites procedimentales. Pero el origen del poder continúa siendo la Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico (es decir: está por encima de cualquier ley). Por ello, la ausencia de ley reglamentaria puede generar incertidumbre o vacíos de aplicación, pero no extingue la facultad constitucional misma.
Bolivia tiene varios antecedentes claros de ello:
Uno de los casos más evidentes fue el régimen autonómico indígena. La Constitución de 2009 diseñó todo un sistema de autonomías y dispuso, en el artículo 271, que una Ley Marco de Autonomías regularía procedimientos y competencias. Sin embargo, antes de que esa Ley Marco fuera promulgada en julio de 2010, el propio Estado ya había comenzado a implementar mecanismos autonómicos.
El Decreto Supremo 0231, promulgado el 2 de agosto de 2009, reglamentó los referendos municipales para la conversión a autonomías indígena originario campesinas. Meses después, en diciembre de 2009, municipios como Charagua, Totora Marka, Jesús de Machaca y otros acudieron a referendos autonómicos cuando todavía no existía plenamente desarrollada la arquitectura legislativa autonómica prevista por la nueva Constitución.
Es decir, la ausencia de legislación integral no paralizó la aplicación de la disposición constitucional.
Algo similar ocurrió con la jurisdicción indígena originario campesina. La Constitución reconoció en 2009 la igualdad jerárquica entre la jurisdicción ordinaria y la indígena, estableciendo además que la coordinación y delimitación serían desarrolladas mediante ley. Sin embargo, la Ley de Deslinde Jurisdiccional recién fue promulgada en diciembre de 2010.
Durante ese periodo intermedio, las comunidades indígenas continuaron ejerciendo funciones jurisdiccionales y resolviendo conflictos bajo sus propias autoridades y procedimientos, invocando directamente la Constitución y el reconocimiento constitucional de la justicia comunitaria.
Nuevamente, la falta de ley reglamentaria no suspendió la existencia de la facultad constitucional.
Otro antecedente importante es el control social. El artículo 241 de la Constitución establece expresamente que “la sociedad civil organizada ejercerá el control social conforme a ley”. Sin embargo, durante años los mecanismos de control social funcionaron de manera fragmentaria, dispersa y muchas veces directamente sustentados en la Constitución, incluso antes de consolidarse desarrollos legislativos más específicos.
Organizaciones sociales participaron en fiscalización pública, supervisión institucional, auditorías sociales y mecanismos de veeduría desde el día 1 de aprobada la constitución, sin que existiera inicialmente un sistema legal integral plenamente desarrollado para operacionalizar esa competencia constitucional.
El caso de la consulta previa también resulta ilustrativo. La Constitución reconoce el derecho de consulta previa, libre e informada a las naciones y pueblos indígena originario campesinos. No obstante, Bolivia nunca llegó a consolidar una ley integral y completa de consulta previa que desarrollara todos sus procedimientos, efectos y límites.
A pesar de ello, el Estado llevó adelante procesos de consulta, autorizó proyectos extractivos y aplicó mecanismos administrativos sustentándose directamente en la Constitución, el Convenio 169 de la OIT y reglamentaciones parciales. Es más, el propio TCP exigió en muchos casos -sobre todo en los que afectaban áreas protegidas- la consulta previa (el ejemplo mas claro: el Caso Tipnis)
Todos estos antecedentes demuestran un patrón constante dentro del constitucionalismo boliviano posterior a 2009: la ausencia de ley reglamentaria no ha significado la inexistencia o inaplicabilidad de la disposición constitucional. Bolivia ya ha demostrado que las disposiciones constitucionales pueden operar incluso sin desarrollo legislativo pleno.
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